והגדת לבנך (2)

אחד הזכרונות הראשונים המשמעותיים שלי הוא בערך מגיל חמש. זה היה ערב פסח ואני ומשפחתי התארחנו אצל חברים. מצאתי את האפיקומן, והמארח שאל אותי מה אני רוצה. אמרתי: אופניים (לא ידעתי אז לבקש אופני קרבון עם מעצורים הידראוליים ושיכוך כפול). אבא שלי לקח אותי הצידה ואמר לי שאם מבקשים יותר מדי אז לא מקבלים כלום. האמירה הזאת נחרטה עמוק בזכרוני.

עוד 85 שנה אחורה. בארה״ב חוקקו את חוק ההגבלים העסקיים הראשון בעולם. מה זה הגבלים עסקיים? מערכת חוקים שמטרתה לאפשר ולעודד תחרות (ויש שיוסיפו גם שתפקידה למנוע ניצול לרעה של מצבים של היעדר תחרות - החלק הזה שנוי במחלוקת). מי שעוסק בתחום מבין שלכל התערבות יש גם מחיר - אחרת היינו מגדילים את התחרות עד אינסוף. כלומר תמיד נדרשים איזונים בין תחרות לשיקולים אחרים. כדי לעשות איזונים צריך להבין מה התועלות מתחרות. זו לא רק שאלה כלכלית אלא גם שאלת מדיניות: איזו מהתועלות הפוטנציאליות של תחרות להחשיב בעשיית האיזונים?

כשנחקקו חוקי ההגבלים העסקיים הראשונים, התייחסו למטרות של תחרות בצורה רחבה: הקטנת כוחן והשפעתן של פירמות על כל המשתמע מכך. לפירמות גדולות וחזקות יכולות להיות השפעות רבות ומגוונות על סביבתן: למשל על שווקי מוצרים, על עובדים, על מתחרים, על הקהילה, על הסביבה, על החברה, ואפילו על הפוליטיקה והדמוקרטיה. הגישה השלטת היתה שתחרות תוריד את הריכוזיות ובכך תתרום לכל אלו. אבל בשנות השבעים של המאה הקודמת חל מהפך בארצות הברית שלאחר מכן חלחל לשאר העולם: התפיסה הישנה שכוח של חברות הוא רע כשלעצמו, נטען, היא ערטילאית מדי ולא מאפשרת בחינה כלכלית מסודרת. התוצאה היא שהחלטות הגבליות לעיתים לא משיגות אף יעד - בבחינת ״תפסת מרובה לא תפסת״ - ואף יכולות להזיק. במקומה הוצעה גישה הרבה יותר ממוקדת: חוקי הגבלים עסקיים שמעודדים תחרות נועדו אך ורק להטיב עם הצרכן (בארצות בודדות נבחר יעד מעט רחב יותר של הגדלת היעילות הכלכלית הכוללת).

זו הגישה ששלטה מאז שנות השבעים. אבל בשנים האחרונות יש תנועה שצוברת תאוצה וטוענת שצריך לחזור אחורה לגישה המקורית ששלטה לפני כן. התומכים בגישה הזאת טוענים שהגישה ה"צרה" איפשרה לחברות רבות להתחזק ולהזיק לחברה (society) ולדמוקרטיה, ואפילו לא ברור שתרמה רבות לצרכנים. הרוחות החדשות-ישנות קיבלו חיזוק משמעותי בשבועות האחרונים כשדו״ח מקיף של הקונגרס האמריקאי המליץ על הרחבת מטרות ההגבלים העסקיים.

ומה בישראל? ההגבלים העסקיים יובאו לישראל על ידי אמריקאים שהגיעו מהאסכולה הכלכלית, ומאז גישת "טובת הצרכן" שלטת פה. האם הגיע הזמן לשקול את הרחבת המטרות? מאד מפתה הרעיון שנוכל להפיק יותר מהגבלים עסקיים מרק ״טובת הצרכן״. אבל לא מספיק להחליט שרוצים מטרות נוספות, צריך לשאול איך ובעיקר מי יהיה אמון על השגתן.

בישראל, לרשות התחרות, שהיא רשות עצמאית, יש תפקיד מכריע באכיפת חוקי הגבלים עסקיים: הן בבחינת מיזוגים והן בעשיית תיקי אכיפה. היתרון של רשות התחרות על פני גורמים פוליטיים (או כפופים פוליטית) הוא היכולת לקבל החלטות משיקולים מקצועיים בלבד. מה זה אומר שיקולים מקצועיים? זה אומר שהרשות מפעילה (או שואפת להפעיל) מתודולוגיות מסודרות לקבלת החלטות. אמנם המתודולוגיות רחוקות מלהיות מושלמות, והן תמיד משאירות מקום לשיקול דעת, אבל כשהמטרות ברורות, וכשיש תשתית מתודולוגית, יש בסיס לעבודה מקצועית.

ברגע שמרחיבים את מטרות ההגבלים העסקיים כבר אין מתדולוגיה. אין מתודולוגיה שתאזן, נניח, שיקולי צדק חברתי, איכות סביבה, תמיכה בעסקים קטנים, וחיזוק הדמוקרטיה. וברגע שאין מתודולוגיה, זו כבר לא הזירה הטבעית לדרג המקצועי. אז למה, אם כך, לא להעביר את ההחלטות ההגבליות לדרג הפוליטי? הרי תפקידו כן לבצע איזונים מעין אלו. הבעיה היא שהמחיר יהיה כבד מאד - פוליטיקאים צריכים להחליט על עקרונות (באמצעות חקיקה) ולא להחליט על מקרים ספציפיים שנוגעים לחברות ספציפיות. תהיה בכך סכנה גדולה להפחתת המשקל של העבודה המקצועית ולפוליטיזציה של התהליך, ובכך לאיבוד התועלת מהגבלים עסקיים ואף לעשיית נזק לכלכלה. זו לא רק ביקורת על המערכת הפוליטית בישראל: החשש מפוליטיזציה של הגבלים העסקיים אם יורחבו מטרותיו מטריד את קהילת ההגבלים בעולם כולו.

אם כן, במקרה הזה עדיף להסתפק במועט וכך להשאיר את יישום חוקי ההגבלים לדרג המקצועי. זה לא אומר שהדרג המקצועי חייב להתנהג בצורה רובוטית. יש למשל שאלות של תיעדוף השימוש במשאבי רשות התחרות שיכול לקחת בחשבון שיקולים נוספים (למשל, טיפול בשוק של מצרך יסוד יקבל עדיפות על טיפול במוצר מותרות). יש גם מקרים שאנשי הדרג המקצועי יכולים להפעיל שכל ישר: כשהתועלת לצרכנים מהחלטה מתגמדת בצורה ברורה ולא פרופורציונלית לעומת ערכים חשובים אחרים, אין סיבה, לדעתי, לנהוג בדוגמטיות ולהתעלם לחלוטין מערכים אלו. אבל ככלל, חשוב לשמור על מיקוד ככל האפשר ועל עבודה מתודולוגית מסודרת ולהשאיר את הערכים האחרים - חשובים ככל שיהיו - לכלים אחרים. אחרת נישאר בלי כלום.

דרך אגב, את האופניים עד היום לא קיבלתי. אבל צוחק מי שצוחק אחרון: האפיקומן עדיין אצלי.

***

הערה לסיום. האח החורג של חוק התחרות בישראל הוא חוק הריכוזיות. זה חוק שנחקק בעקבות המחאה החברתית וועדת טרכטנברג בעיקר במטרה להקטין את כוחן של חברות גדולות. לחוק יש שלושה נדבכים. שניים מהם מוגדרים היטב: הפרדה בין שליטה בחברות פיננסיות לחברות לא פיננסיות ("ריאליות"), והשטחת פירמידות תאגידיות. הנדבך השלישי פחות מוגדר: הוא מחייב יעוץ של רשויות המדינה כשהן מעניקות "זכויות" מסוימות (למשל רשיונות מסוגים שונים). היעוץ הזה לוקח בחשבון הן שיקולים תחרותיים סטנדרטיים (המיעץ הוא הממונה על התחרות) והן שיקולי "ריכוזיות כלל-משקית" (המיעצת במקרה זה היא ועדת הריכוזיות, שכוללת את הממונה על התחרות ופקידים נוספים). ואכן, יישום שיקולי ה"ריכוזיות הכלל משקית" נתקל בקשיים מתודולוגיים: זו המחשה לכך שכשלא ברור בדיוק מה מאזנים או כשמאזנים שיקולים שהם לא ברי השוואה, מאד קשה לקבל החלטות פרטניות בצורה מושכלת ועקבית.