עבודת רשות התחרות: הגיע זמן לנפץ כמה מיתוסים

תחושה אחת שלקחתי איתי מעבודתי ברשות התחרות היא התחושה ש"יש לנו כוונות טובות, אנחנו נורא משתדלים אבל לא באמת מבינים אותנו" (בתי, בת-העשרה, מאד מזדהה). ואכן, הסברה זה לא דבר קל. האינסטינקט הבסיסי של כל ארגון הוא להגיד: "תראו כמה אנחנו עוצמתיים ואפקטיביים" ולא: "תראו כמה אנחנו מוגבלים ומסכנים" (חוץ מכאשר חברות מסחריות מופיעות בפני רשות התחרות, ואז כולן מסכנות, חסרות כוח, ותחת תחרות חונקת). אבל הפגנת עוצמה היא גם חרב פיפיות ומושכת ביקורת: אם אתם כאלו טובים, למה המצב לא יותר טוב? גם מעבר לבעיית ההסברה, נראה שרשות תחרות תמיד תמשוך אש ולו בגלל שלא לגמרי מבינים את מהותה ואת עבודתה. אז אנסה להסביר פה כמה דברים שאולי יעזרו.

- 1 -

קודם כל, צריך להבין שמדיניות תחרות, והגבלים עסקיים בפרט, הם תחום ידע מקצועי מורכב. למעשה, עבודת הגבלים ותחרות מכילה הרבה תתי-תחומי עבודה שונים, כשכל תת-תחום דורש את הידע שלו: בדיקת מיזוגים, אכיפה נגד קרטלים, אכיפה נגד מונופולים, אדבוקסי לתחרות, מחקרי שוק, רפורמות שווקים. על כל תחום נכתבו ספרים רבים, יש אינספור כתבי עת עם מאמרים אקדמיים ומקצועיים, יש המון כנסים כל שנה, יש ועדות של ארגונים בינלאומיים, ויש שיתופי פעולה בין רשויות בעולם. יש גם קורסים באוניברסיטה ואפילו תארים שלמים שעוסקים במדיניות תחרות. ואפילו ניתנו פרסי נובל על התאוריה שמאחורי מדיניות תחרות. עבודת תחרות דורשת ידע משפטי, ידע כלכלי תאורטי, ידע כלכלי אמפירי, ידע באיסוף אינפורמציה וחקירות, ידע במדיניות ציבורית, וידע בתהליך הפוליטי. (לפני כשנתיים, נעשה ברשות התחרות "שינוי מבנה ארגוני" שחלק ממטרתו היה שיפור ההתמקצעות של עובדי הרשות). מדיניות תחרות שלא תיישם את הידע הקים בעולם ולא תיעשה איזונים בצורה חכמה, לא רק שלא תעזור אלא אף תזיק לכלכלה ולצרכנים.

כשרשות ההגבלים העיסקיים שינתה את שמה לרשות התחרות, חלק מהרעיון היה מיתוגי: להנגיש לציבור את עבודת הרשות, כי הרי מעטים יודעים מה זה "הגבלים עסקיים". לצד היתרונות בדבר, היה גם מחיר לשינוי השם: כשהשם היה "רשות הגבלים עסקיים", הציבור, רובו ככולו, לא הבין מה הרשות עושה וגם לא חשב שהוא מבין מה היא עושה. אחרי שינוי השם, אנשים עדיין לא מבינים מה הרשות עושה אבל פתאום הרבה יותר אנשים חושבים שהם מבינים. כמות העצות שקיבלתי ממכרים רק הואצה: "מה הבעיה, כל מה שאתם צריכים לעשות הוא [כך וכך] ובעיות התחרות ייפתרו". אני חייב להגיד שיש בזה קצת עלבון מקצועי: אם היו פתרונות מובנים מאליהם, שישימים מבחינה משפטית ולא דורשים איזונים קשים, הרשות היתה כבר שומעת עליהם מזמן ומיישמת.

עוד יותר בעיתי הם האשמות מהסוג של: "למה אין תחרות בסקטור X?" או אפילו "למה יוקר המחיה גבוה בישראל?". כפי שאסביר בהמשך, אין ביכולתה של רשות התחרות "ליצור" תחרות בצורה גורפת על פני שווקים רבים. זה היה נהדר אם היתה לה היכולת הזאת, אבל, לצערנו, היא לא קיימת. ולהאשים אותה ביוקר המחיה בישראל, זה קצת כמו להגיד למשרד הבריאות: "איך זה שאנשים מתים מסרטן בישראל כבר שנים ולא עצרתם את זה?". וכשהמשרד ימלמל שזה לא ממש אפשרי, אפשר לשלוף את הטיעון המנצח: "מה הבעיה, עושים חתך קטן, מוציאים את התאים הסרטניים, סוגרים וגמרנו." חלק מההצעות שהרשות מקבלת לא הרבה יותר טובות מזה. במקרה של בריאות, אנשים אולי מבינים שזה "מדעי" ולא נוטים להתערב. במקרה של מדיניות תחרות, נראה שכולם מומחים.

- 2 -

אז נתחיל ביסודות. לא משנה איך הן יקראו לעצמן, רשויות תחרות הן קודם כל רשויות הגבלים עסקיים. זה אולי נשמע טכני, משעמם, ולא סקסי, אבל ה"לחם והחמאה" של רשויות תחרות הוא קודם כל מניעת קרטלים ואחרי זה בדיקת מיזוגים – ואכן רוב הרשויות בעולם מתעסקות בעיקר בזה. אחרי שעושים את זה בצורה סבירה, אפשר להפנות משאבים לדברים יותר מעניינים.

בעניין קרטלים: לחברות מתחרות יש תמריץ ענק להגיע להסכמי אי תחרות, ולהסכמים כאלו יש השפעה מיידית על מחירים. לכן צריך לחשוף ולעצור קרטלים קיימים וצריך למנוע היווצרות של קרטלים חדשים. אם רשות התחרות לא תעשה זאת, יוקר המחיה יעלה באופן מיידי וחד. מיזוג הוא למעשה מתן גושפנקה לקרטל חוקי – ברגע שחברות מתחרות מתמזגות, יש להן אישור חוקי להפסיק להתחרות. הרבה יותר קל לעצור מיזוג בעייתי לפני שהוא קורה מאשר לנסות להוריד מחירים אחרי שהמיזוג התרחש. רק מה, בניגוד לקרטלים, יותר סביר שלמיזוגים יהיו תועלות תחרותיות (ויש גם עלות גבוהה להיכנס להסכם מיזוג, דבר שמקטין את הסיכוי שחברות יעשו הסכם מיזוג שאין לו כמעט סיכוי להיות מאושר). לכן על רשות תחרות לעשות מאמצים – וזה לעיתים לא טריויאלי – להפריד בין המיזוגים הבעייתיים למיזוגים המועילים.

לפני כמה חודשים הושמעה ביקורת קשה על רשות התחרות בכמה עיתונים (כולל מאמר מערכת ב"עיתון לאנשים חושבים") תחת המוטו ש"רשות התחרות חכמה על קטנים". הכתבות תיארו בזלזול ובהתרסה איך רשות התחרות מטפלת בקרטלים קיקיוניים כמו גיזום ומכבסות במקום להתעמת עם חברות גדולות. יש פה גם סילופים עובדתיים וגם אי הבנות מקצועיות.

לגבי העובדות: בעוד שבשנים האחרונות תיקי הקרטל של הרשות באמת היו ברובם נגד חברות קטנות עד בינוניות, תיקים אחרים של "ניצול מעמד מונופול לרעה" היו ברובם נגד חברות ענק במונחים ישראליים: בזק, החברה המרכזית, חברת החשמל (והיו בדיקות נגד חברות ענק שלא עלו בכדי תיק אכיפה – ראו בהמשך). זה יכול להעלות שתי שאלות: השאלה הראשונה היא למה הרשות לא עושה תיקי קרטל נגד חברות גדולות? כפי שהסברתי בפודקאסט עם ד"ר איריס סורוקר, זה כמו לשאול למה המשטרה לא מגישה כתבי אישום נגד מליונרים על רצח? כדי להאשים מיליונר ברצח, צריך שיהיו ראיות נגדו. אבל עוד לפני זה, צריך שהוא יבצע רצח. אם בשנים האחרונות הרשות לא תפסה חברות ענק על עבירות קרטלים, זו יכולה להיות אינדיקציה שהן יותר טובות בלהסתיר קרטלים. אבל הרבה יותר סביר שחברות גדולות כבר לא עושות קרטלים, בין היתר כי למדו עם השנים שזה פשוט לא משתלם – ביחוד כשיש סנקציות פליליות, עונשי מאסר וקלון. לכן הסיכוי שיתרחש היום קרטל של חברות ביטוח, נניח, כמו בשנות ה-90 העליזות, הוא קטן. זה דווקא מראה על הצלחה של הרשות בהסברה ובהרתעה.

זה מביא אותנו לשאלה הבאה: למה בכלל הרשות משקיעה משאבים באכיפת קרטלים נגד חברות קטנות ובינוניות? ראשית, כפי שהסברתי למעלה, קרטלים היא ההפרה הישירה, המזיקה ולכן גם החמורה ביותר של דיני ההגבלים העסקיים. הנזק שיווצר לצרכנים ולציבור מריבוי קרטלים – אפילו של חברות קטנות ובינוניות, הוא עצום. לכן חיוני לאכוף גם נגד קרטלים של חברות יותר קטנות, וכך להרתיע חברות קטנות ובינוניות אחרות. אבל עדיין מישהו יכול להגיד: עם אותם משאבים עדיף היה לעשות אכיפה נגד מונופולים גדולים, גם אם זה לא כנגד עבירת הקרטל. על זה בנקודה הבאה.

- 3 -

אכיפה נגד מונופולים היא מאד קשה ומורכבת. יש לכך כמה סיבות. ראשית, לעיתים יש קושי כלכלי: קשה להבחין בין תחרות אגרסיבית (וחוקית) שרוצים לעודד להתנהגות הפוגעת בתחרות (ומפרה את החוק) שרוצים למנוע – אחרי הכל, שתיהן מקשות על מתחרים. רשות תחרות צריכה להיזהר לא להרתיע בטעות את ההתנהגות ה"טובה" מתוך כוונה לעצור רק את ה"רעה". והיא צריכה לאפשר התנהגויות של פירמות שיש לצידן תועלות משמעותיות גם אם הן פוגעות במתחרים. ואמנם, מושגים כמו "פגיעה בתחרות או "פגיעה בהליך התחרותי" הם חמקמקים ומתקשים להגדירם בכל העולם, לא רק בישראל. רק כדי לתת תחושה לכך, תארו לעצמכם מצב שבו רק חברה אחת מוכרת מוצר מסוים, ואז נכנס מתחרה חדש. התגובה הרציונלית של החברה הותיקה היא בדרך כלל להוריד מחירים או לתת הטבות אחרות לקונים. כמובן שיש סכנה שכתוצאה מכך החברה החדשה תיפלט מהשוק. אבל אם כשהחברה החדשה נפלטת, תמיד נאשים על כך את החברה הותיקה, אז מראש היא תפחד להוריד מחירים או לתת הטבות, ונפסיד את יתרונות התחרות. מאידך, אנחנו לא רוצים שהחברה הותיקה תעצב את התמחור ואת ההטבות שלה כך שהתועלת לקונים תהיה יחסית נמוכה בה בעת שהסיכוי לכך שתגרום לפליטת המתחרה הוא גבוה. לדעת איפה בדיוק עובר הגבול זו סוגיה כלכלית מורכבת ולעיתים שנויה במחלוקת. (הרחבתי על כך בסדרת מצגות, ועוד יותר במאמר).

הסיבה השניה היא שלעיתים קיימת בעיית אינפורמציה קשה. מעטות ההפרות שמשאירות מאחוריהן עדויות בכתב. ברוב המקרים מדובר בהתנהגות לא פורמלית – נניח איומים בעל פה או אפילו מרומזים על לקוחות לא לעשות עסקים עם מתחרים. ("תיק נמל אשדוד", שהסתיים לאחרונה, הוא החריג שבו היו חוזים בכתב שאפשר היה לנתח). לעתים מקבלים תלונות ממתחרים – נניח "שמענו שהמתחרה שלנו עושה ככה וככה – תדרשו מהם אינפורמציה", או שנאמר בתקשורת ש"כולם יודעים שחברה X מתנהגת כך וכך". נכון, הרשות יכולה לבקש אינפורמציה בצורה גורפת, אבל זהו צעד פולשני: על מנת להשתמש בסמכות הזו, צריך לפחות שיהיה בידי הרשות בסיס עובדתי שיצדיק את בקשת האינפורמציה. ובכל מקרה, כאמור, בקשה לאינפורמציה לעיתים לא תעזור כי פשוט אין הרבה בכתב. אפשר לראיין לקוחות אבל אלו לעיתים קרובות מסרבים לשתף פעולה – או שהם פוחדים שהמונופול יעניש אותם או שהם פוחדים שהם עצמם יסתבכו עם הרשות – גם ניסיונות להרגיע אותם שלא כך הדבר בדרך כלל עולים בתוהו. לראייתם, יש להם הרבה יותר מה להפסיד מלהרויח (שלקוח אחר ילשין ויסתכן).

בארה"ב, בעיית האינפורמציה פחותה כי אפשר לעשות depositions בתיקים אזרחיים: לשים מי שרוצים מול מצלמת וידאו ולתשאל אותם שעות ארוכות ואף ימים על ידי עורכי דין שאומנו לכך, כשמי שמשקר ונתפס דינו מאסר (בארה"ב אפשר לעשות הרבה דברים נוראים ולא להיענש, אבל אסור בתכלית האיסור לשקר לממשלה). בישראל אין דבר דומה, ולשקר לממשלה זה לא יפה אבל גם לא כל כך נורא - כנראה שאף אחד לא ייכנס לכלא בגלל זה. ואמצעי החקירה היותר אפקטיביים (האזנות סתר, חדרי חקירות) שמורים לתיקים פליליים שלא מתאימים לאכיפה נגד מונופולים עם מורכבות כלכלית גבוהה.

ולסיום – הרבה חברות, ביחוד גדולות, מקבלות יעוץ משפטי צמוד מעורכי דין של הגבלים עסקיים. הרשות מוצאת הרבה עדויות לכך במסמכים של חברות. היעוץ יכול להיות מוטעה, אבל בדרך כלל הוא דווקא מאד זהיר. אז חברות היום יודעות להיזהר, ולכל הפחות יודעות ללכת על הגבול. בסך הכל, כמובן, זו התפתחות חיובית.

מכל הסיבות האלו, הרבה תיקים שהרשות התחילה בבדיקתם בזמן עבודתי ברשות – חלקם נגד חברות שנחשבות "אויבות הציבור" – הסתיימו ללא אכיפה ישירה. לפעמים מתברר שאי אפשר להרים תיק מבחינה כלכלית (הוכחת פגיעה בתחרות) או משפטית. ולפעמים יש תחושה שהחברה כן עשתה משהו אסור אבל פשוט אין את הראיות הנחוצות. אמנם להפסיד בבית הדין זה לא אסון גדול, אבל הרשות חייבת לברור בזהירות את הקרבות שלה כדי למקסם את השימוש במשאביה באופן שישרת בצורה הטובה ביותר את האינטרס הציבורי.

- 4 -

דבר נוסף שלא כולם מבינים הוא שכל פעולת אכיפה של הרשות דורשת משאבים אדירים, ועל כמעט כל פעולה מוגש ערר. לפעמים אני שומע את הטענה: מה הבעיה, הרשות יכולה בקלות להכריז על מונופול / להכריז על קבוצת ריכוז / לתת הוראה / להשית עיצומים גם אם התועלת מכך מועטה. ובכן, הרשות בהחלט יכולה, מבחינה טכנית, לעשות את הדברים האלו יחסית בקלות. אבל לעיתים הסוגיה יותר מורכבת ממה שנראה למתבונן מבחוץ, ותמיד יש תהליכים פרוצדוריאליים רבים שמלוים כל החלטה. ואם לא די בכך, המציאות היא שכמעט על כל דבר מוגש ערר – גם אם צדקת ההחלטה ברורה לחלוטין. (זה בעיקר נכון לחברות גדולות, אבל כמובן, הרשות צריכה לא להפלות לרעה חברות קטנות רק בגלל הקושי שלהן בהגשת ערר). הרשות צריכה לקחת את זה בחשבון בשקילת התועלות מכל פעולה.

למה מוגש ערר? יש הרבה סיבות לכך. ראשית, לחברות לעיתים אין הרבה מה להפסיד מהגשת ערר על פעולות אכיפה. גם אם סיכויי הצלחת הערר לא גבוהים במיוחד, עלות הערר לפעמים מצדיקה את התועלת במקרה של הצלחה, ביחוד כשהחברה חוששת מגל תביעות פרטיות שצפוי להגיע לאחר החלטת הרשות. שנית, יש חברות שכמדיניות מערערות על כל החלטה נגדן מתוך רצון ליצור לעצמן מוניטין של קשיחות – למען יראו ויראו כל תובעיה העתידיים. ושלישית, לפעמים הלהיטות לעררים מגיעה מעורכי דין חיצוניים שמייצגים את החברה. זה יכול לנבוע מעודף בטחון עצמי ביכולתם להכריע את הרשות (לא תכונה נדירה, במיוחד אצל עורכי דין מובילים), מאמונה עיוורת בצדקת לקוחם ("שותים את הזיפ", בתרגום מאנגלית), או מניגוד עניינים מובנה ("בעיית הנציג") – הם מפיקים רווח כספי עצום מהליכים משפטיים, גם אם הלקוח מפסיד את התיק. וכמובן, בהחלט יתכן שהרשות טעתה והערעור מוצדק ובעל סיכויי הצלחה גבוהים. בכל אופן, כל הליך ערר דורש המון התעסקות משפטית, חוות דעת כלכליות, גיבוש מסמכי עמדה, גילוי מסמכים, והופעות רבות בבית הדין לדיונים בעניינים פרוצדוריאליים או מהותיים. עררים בדרך כלל מתמשכים על פני חודשים רבים ואפילו שנים. זה דורש משאבים, והרבה.

אז למה שלא תדרשו עוד תקנים? כמובן שכל גוף ציבורי תמיד ישמח לעוד תקנים ותקציב (החשבון מוגש למשלם המיסים), אבל זה לא לגמרי בשליטת הרשות וצריך ללמוד להסתפק במה שיש. זאת ועוד, לפחות בצד הכלכלי (שאני מכיר יותר טוב), הבעיה העיקרית היא לא מחסור בעובדים אלא מחסור בעובדים עם ההכשרה והכישורים המתאימים. מכל המכרזים שהוצאו להעסקת כלכלנים בזמני ברשות, לא קרה שהיו אנשים מתאימים שהגיעו לראיונות ורצינו להעסיק אבל לא יכולנו בגלל מחסור בתקנים. לעיתים להיפך: לא היו מספיק מועמדים מתאימים והמכרז לא אויש. יש לכך הרבה סיבות. אחת היא שהעבודה בירושלים, ובפרט בסקטור הציבורי, לא קורצת להרבה כלכלנים צעירים. סיבה נוספת הוא תהליך המכרז עצמו – בגלל איטיות סיבוב גלגלי הבירוקרטיה, עוברים בין שלושה לחמישה חודשים בין הוצאת המכרז ועד הראיונות, ובזמן הזה חלק מהמועמדים – ורבים מהטובים שבהם – כבר מצאו עבודה חלופית. ולסיום, בניגוד לארצות יותר גדולות, אין בישראל "קהילה" של כלכלני תחרות כך שכמעט כל מי שמגיע לרשות הוא חסר ניסיון לחלוטין בתחום. גם מי שמגיע, לעיתים דואג שלא יפיק תועלת נאותה להמשך הקריירה ולכן לא נשאר הרבה שנים – זה מתבטא בתחלופת עובדים יחסית גבוהה. (גם בזה ניסה לטפל ה"שינוי המבני" ברשות – ימים יגידו אם הצליח). כאמור, כלכלת תחרות הוא תחום מקצועי מורכב כך שהגדלת כמות המועסקים בעצמה אינה תמיד פתרון מספק.

- 5 -

אז רשות תחרות יכולה לחשוף קרטל, או למנוע מיזוג, או לעיתים לעשות תיק נגד ניצול מעמד לרעה. היא יכולה גם לעשות אדבוקסי אצל רשויות אחרות כדי להוריד חסמים לתחרות (אבל גם זה לא מאד קל – ראו בלוג קודם שלי וכנראה גם בלוג הבא). אבל כל זה לא תמיד מספיק כדי ליצור תחרות: יתכן שבכלל אין קרטל בענף, שלא היה מיזוג בענף, שאף מונופול לא "ניצל מעמדו לרעה", ושאין חסמים רגולטורים משמעותיים (או לפחות כאלו שניתנים להסרה) - ועדיין אין תחרות מספקת. למעשה לרשות יש עוד כלי: היכולת לתת "הוראות" למונופולים ולקבוצות ריכוז. אבל השימוש בכלי זה מאד מצומצם, ובצדק – פיצול חברות הוא צעד דרסטי שקשה לדעת איך לעשות אותו ואיך הוא ישפיע, ומתן הוראות "התנהגויות" מחייב פיקוח צמוד, דבר שאף רשות תחרות לא כל כך טובה בו (אם יש רגולטור ענפי שלא תומך בהוראות מסיבותיו הוא, הוא לא ישתף פעולה). בנוסף, כל ניסיון להנדס שוק לעיתים מוביל לתוצאות בלתי צפויות ולפעמים קל לחברות לעקוף את ההוראות בצורה חוקית (למשל, כשאוסרים הסכמי בלעדיות, החברות יכולות להחליף את הסכמי הבלעדיות בהסכמים שבעקיפין מעודדים בלעדיות, ואת אלו לעיתים יותר קשה לתקוף – דנתי בזה פה). וכל צעד מעין זה כמובן גם יגרור ערר וידרוש המון משאבים. (ועדיין, עצם האיום ביכולת לתת הוראות הוא כלי מאד אפקטיבי בידי הרשות להשגת פשרות).

בשורה התחתונה, יש להכיר בזה שרשויות תחרות – בכל מקום - מוגבלות ביכולתיהן. הן לא יכולות לגרום לחברות חדשות להיכנס לשוק, והן לא יכולות להכריח חברות קיימות להתחרות בצורה יותר אינטנסיבית. וצריך להגיד את האמת, גם אם לא כולם אוהבים לשמוע אותה: קשה מאד להתגבר על העדפות הצרכן, שלעיתים הן מקור הבעיה התחרותית. קחו לדוגמא את המקרה של משחת שיניים קולגייט. כל עוד צרכנים ישראלים ירצו רק קולגייט – לא קרסט, לא אקואפרש, ולא אלמקס – רק קולגייט, אז יהיה קשה מאד להשוות את המחירים של קולגייט בישראל לארצות אחרות שבהם צרכנים יותר גמישים ומבינים שכל משחות השיניים בערך אותו דבר. אפשר וצריך לעודד את ה"טריק" של יבוא מקביל (מצב בו יבואנים קונים ממפיצים במדינה זולה ומוכרים בישראל תוך ניצול פערי המחירים) – אולי יש בזה בעיית free riding על השקעות היבואן הראשי בישראל, אבל כשפערי המחירים מארצות אחרות כל כך גדולים אז זה מוצדק, לדעתי. אבל זה תמיד יהיה רק טריק ולא פתרון קבע לפערי המחירים – היצרן, כדי להמשיך להרויח מאפליית מחירים בין ארצות בעולם בהתאם למאפייני הביקוש בכל ארץ, תמיד ינסה למנוע את זה (בדרך כלל תוך השתדלות לא לעבור על החוק – הם מקבלים יעוץ משפטי צמוד). חברת קולגייט העולמית לא הגיעה לאיפה שהגיעה על ידי התנהגות פראיירית. הרשות תנסה למנוע ממנה למנוע את הפגיעה ביבוא המקביל, ובסוף נוצר משחק של חתול ועכבר שלא תמיד אפשר לנצח, לפחות לא בנוקאוט.

נתקלתי בישראל בעוד הרבה חברות שנחשבות פה "מותגים" ומתומחרות בהתאם, בעוד בארצות הברית אותם מוצרים נחשבים לעממיים ביותר ונמכרים בכל וולמרט, לדוגמא: מזוודות סמסונייט, ציוד קמפינג קולמן, או מכשירי עבודה בלק אנד דקר. (סתם ספקולציה: יתכן שהתנהגות צרכנים זו היא שריד החרם הערבי שמנע יבוא מוצרים רבים לישראל שנים ארוכות.) בכל אופן, לא פלא שמתמחרים את המוצרים האלו ביוקר בישראל. וגם במקרה של תמ"ל (תחליף חלב לתינוקות) ושירותי ברוקראז', הרשות נתקלה בשמרנות צרכנית שקשה מאד להתגבר עליה בכלים רגולטוריים.

צריך להדגיש: זו לא "אשמת" הצרכנים במובן שצריך "להאשים" אותם – כל צרכן צריך לעשות מה שטוב לו. אבל זו מציאות כלכלית שכשצרכן מוכן לשלם הרבה עבור מותג, הוא מייקר את המותג הזה לא רק לעצמו אלא גם לצרכנים אחרים של המותג (בכלכלה זה נקרא: השפעות חיצוניות שליליות). יתכן שיש מקום להשקיע מאמצים בחינוך הצרכנים בעניין - לא במובן הנזיפתי (כמו שאומרים לילד: "אני אראה לך מה זה, אני אחנך אותך!") אלא במובן החיובי ("בתי היקרה, בוא אעניק לך חינוך משובח").

- 6 -

מי שקרא עד לפה בטח התקשה להתאפק: אם כל כך קשה לרשות התחרות "ליצור תנאי שוק שיעודדו תחרות", אז למה לעזאזל הרשות לא עוקפת את כל הקשיים ועושה תיקי מחיר מופרז? אם היה נאכף איסור על מחיר מופרז, בעיית המחירים הגבוהים היתה נפתרת מעצמה, לא? ובאמת, איסור על מחיר המופרז הוא שירת סירנה שקשה לא להישבות בקסמיה. רק יש בעיה קטנה: רשות התחרות לא יודעת לעשות תיקי מחיר מופרז. למעשה, אף אחד לא יודע (עם מעט חריגים, שאגע בהם בהמשך). ואכן, עד הממונה על התחרות שלפני הנוכחי, אף ממונה אפילו לא ניסה לעשות תיקי מחיר מופרז. הממונה הקודם ניסה ולא הצליח.

אפשר להעלות הרבה סיבות להתנגדות לעשיית תיקי מחיר מופרז. זה יכול לנבוע מאידיאולוגיה (התערבות יתר בשווקים) או ממחשבה שזה פשוט לא תפקיד רשות התחרות (היא צריכה ליצור תחרות ולא לעשות רגולציית מחירים כשאין תחרות). וכמובן שצריך להיות מודאגים מהשפעות שליליות – אם היכולת להרויח ממוצר מוצלח יהיה מוגבל, ירד התמריץ לשפר מוצרים ולקחת סיכונים. להמחשה (אמנם קצת מופרכת), אם יגידו לסופרמרקט שאסור לו למכור כלום ביותר משקל אחד, אז הוא ימכור את המלאי שלו בשקל כי זה עדיין עדיף לו מלזרוק הכל לפח. הצרכנים מאד יהנו מזה, אבל רק ליום אחד. למחרת הסופר יהיה ריק וישאר ריק.

אבל הסיבה העיקרית לא לעשות תיקי מחיר מופרז היא שזה פשוט לא מעשי. כמי שהתגורר הרבה שנים בארצות הברית והתרגל לאדיבות של אנשים – בכבישים, במכירה בחנויות, ביציאה ממעליות, בפתיחת דלתות, ואפילו סתם ברחוב – מאד מפתה הרעיון שיעבירו חוק כללי בישראל שכולם חייבים להיות אדיבים זה לזה. זה יהפוך את חיי כולנו ליותר נעימים, לא? אבל זה כמובן לא ישים כל עוד אי אפשר להגדיר מהי אדיבות ואי אפשר לאכוף חוק כזה.

יהיה מי שיגיד: עובדה, פרופסור זה או אחר, מומחה להגבלים עסקיים, תומך בזה. נכון, יש גם כאלו, אבל אפשר למצוא מומחה אחד שיתמוך בכמעט כל דבר. על כל מומחה להגבלים עסקיים שתומך במחיר מופרז (מהסוג שמוצע בישראל) יש עשרות רבות שמתנגדים. למעט אולי במצבים קיצוניים: באירופה ובבריטניה, למשל, עושים תיקי מחיר מופרז מעטים מאד ורק במקרים קיצוניים ביותר שבהם חברות תרופות מעלות מחירי תרופות קריטית במאות ואלפי אחוזים. ואמנם, מקרים של עושק קיצוני הם יחסית קלים לזיהוי ויש הצדקה לטפל בהם בכלים כאלו או אחרים (אם כי יש הרבה כלכלנים שיתנגדו גם לכך ויגידו שאפילו היכולת לגבות מחיר נצלני חשוב לתמריצים: גם אם אתה עומד למות בצמא במדבר ומישהו מציע לך מים תמורת כל רכושך, צריך לאפשר את זה: זה יתמרץ אנשים לחכות באמצע המדבר עם מים בשביל הסיכוי הקטן להציל מישהו ולהתעשר, וככה אנשים ינצלו ממוות). בכל אופן, יש הבדל גדול בין מחיר עושק של תרופה לבין מרווח של עשרות בודדות של אחוזים על מוצרי מותרות.

אז למה בעצם זה כל כך קשה? לא ארחיב על זה הרבה פה כי קצרה היריעה וכבר נכתב על זה המון. מדד "אחוז רווח מעל עלויות ייצור" הוא לעיתים קרובות בלתי אפשרי למדידה ובמקרים רבים אף חסר משמעות. הרבה מוצרים כיום הם דיגיטליים או עתירי ידע ומאופיינים בעלויות קבועות גדולות (עלויות מחקר ופיתוח) ומחיר ייצור אפסי. לכן, ללא מרווח גבוה לא יוכלו להחזיר את ההשקעה. בעולם העסקי יש גם הרבה סיכונים: נניח מסעדה אחת מחמש שנפתחות מצליחה, הרווח שלה צריך לכסות לא רק את העלויות של הקמתה אלא גם את העלויות של כל המסעדות שכשלו. יש מצבים שגם מאחוז רווח קטן אפשר ליצור עושר מופלג (אם הרווח מתפרס על הרבה מכירות והרבה זמן) בעוד במקרים אחרים גם חברה עם מרווח ענקי תהיה על סף פשיטת רגל. יש הרבה מקרים של אפליית מחירים וסבסוד צולב (נניח, מחלקות בטיסה, מכירת מדפסת בזול ודיו ביוקר, או "לוס לידר" אצל קמעונאי) שהם לעיתים טובים לצרכנים (בממוצע) – אז בהרבה מצבים לא נכון להסתכל על תמחור של מוצר בודד. יש מקרים שלקוחות דווקא אוהבים מחירים גבוהים כי זה נותן להם תחושה של אקסקלוסיביות (מישהו פעם ביקר בחנות נספרסו?). ויש גם אינספור מצבים שונים ומשונים: למשל אם יאלצו קולנועים להוריד את מחיר הפופקורן, מחירי כרטיס הכניסה לקולנוע יעלה ביותר מירידת מחיר הפופקורן כי חצי מההכנסות על הכרטיסים (אך לא על הפופקורן) הולכים לאולפני הסרטים. לבסוף, אי אפשר להפריד בין מחיר לשירות: אם מונופול נותן שרות לקוחות גרוע אפשר גם לקרוא לזה "מחיר מופרז" כי אולי המחיר גבוה בהנתן רמת השירות. ועוד ועוד. אין דרך לצאת מזה.

כמובן, יש מחירים שהם תחת פיקוח ממשלתי – אין ברירה כשמדובר במונופול טבעי. אבל פיקוח כזה דורש המון משאבים וידע מעמיק ביותר על הענף, ולכל מתודולוגיה לקביעת מחיר מפוקח יש חסרונות רבים מבחינת תמריצים לחברות והיכולת לדעת מהו המחיר היעיל. אבל לפחות במקרה של מחיר מפוקח, המחיר נקבע מראש אז יש ודאות עסקית. במקרה של מחיר מופרז, מישהו קובע זאת בדיעבד – כלומר חברה שמתמחרת כל מוצר בכל נקודת זמן צריכה יעוץ כלכלי ומשפטי כדי לא להסתבך. זה אולי מתת שמים לכלכלנים ולמשפטנים שעוסקים בתחום, אבל הדבר האחרון שהמשק הישראלי צריך הוא להגדיל את הנטל הרגולטורי, שהוא גם ככה מטורף ומעלה את יוקר המחיה. בעבודתי ברשות התחרות אף נתקלתי במצב שמתחרים של חברה כלשהי התלוננו שהמחיר של החברה נמוך מדי ("מחיר טורפני") בה בעת שהלקוחות התלוננו שהוא גבוה מדי ("מחיר מופרז").

אשוב ואדגיש: רשות התחרות מחויבת ציבורית לעשות מה שלהבנתה נכון מבחינה מקצועית כדי להשתמש באופן מיטבי במשאבים שניתנו לה. וכפי שכבר אמרתי בעבר (בהקשר אחר), לצערנו אין פתרונות פלא.

- 7 -

אני לא אאשים את מי שבשלב זה ישאל: אז למה בכלל צריך רשות תחרות? את המיזוגים שהם עוצרים בשנה אפשר לספור על כף יד אחת, וכנ"ל הקרטלים, ואותו דבר תיקי אכיפה נגד מונופולים. ואיך הם יודעים שהם בכלל מועילים?

אז קודם כל, אפשר להתווכח אם אלו באמת מעט תיקים. שנית, לא נכון למדוד את תפוקת הרשות לפי מספר תיקי האכיפה שעשתה והמיזוגים שהיא חסמה. תדמיינו שיש שתי עיירות דומות, על כל אחת מופקד שוטר. בעיירה הראשונה, השוטר תפס כמה פורצים. בעיירה השניה, השוטר לא תפס אף פורץ. האם בעיירה הראשונה השוטר עשה עבודה יותר טובה? לא בהכרח. כי אולי פורצים מהעיירה השניה ידעו שהשוטר שם כל כך מקצועי שבטוח שייתפסו ולכן לא פרצו שם (אולי הלכו לפרוץ בעיירה הראשונה) – זה שהשוטר לא עצר פורצים יכול דווקא להיזקף לזכותו. בהקבלה אלינו, במדינה אוטופית, רשות תחרות תיצור מספיק ודאות והרתעה כך שאף אחד לא ינסה מיזוג אנטי תחרותי או לעבור על חוקי ההגבלים. כדי באמת לבקר את הרשות צריך להצביע על מיזוגים אנטי תחרותיים שאושרו ועל עבירות על חוק התחרות שלא טופלו.

האמת היא שקשה לבקר את הרשות בגלל שקשה מאד למדוד את תפקודה (הרחבתי על זה פה). יוקר מחיה, למשל, הוא לא מדד טוב כי יש לו המון גורמים. השאלה הרלוונטית היא אם יוקר המחיה היה יותר או פחות גבוה אם הרשות היתה נוהגת אחרת, וכמובן שקשה לבדוק את זה. מצד אחד, זה שיחסית קשה לבקר אותה (בצורה נאותה) זה מצב נוח לרשות להיות בו. מצד שני, הקושי במדידת תפקוד הרשות גם מקשה על הרשות בעבודתה – היא צריכה להסתמך בעיקר על ידע תאורטי שנצבר פה ובארצות אחרות. אבל גם אם זה לא מדיד, עדיין ברור לי שקיום הרשות עדיף בהרבה מהאלטרנטיבה - לא כל דבר טוב בחיים הוא מדיד.

לבסוף, הרשות עוסקת בהמון פעילות פנים ממשלתית לקידום תחרות – ובפרט היא מניאה פוליטיקאים ורשויות אחרות מהצעות חוק או צעדי מדיניות בעלי פוטנציאל לנזק תחרותי. דברים אלו לעיתים לא זוכים לכל פרסום אך חשיבותם לא תסולא בפז. אמנם מתן בסתר כבר לא כך כך באופנה, ויחסי ציבור זה דבר חשוב, אבל אם תועלת תחרותית נעשתה (ביער, או בכל מקום אחר) ואף אחד לא שמע עליה, זו עדיין תועלת תחרותית.